Asal Mula Krisis?

Potret Industri Perbankan Nasional Lima Tahun Pakto '88

Elwin Tobing

* Ini adalah seri tulisan dalam topik ekonomi Indonesia yang mencoba menguraikan secara singkat beberapa kecenderungan sebelum krisis. Diharapkan ini akan memberikan pemahaman yang lebih baik terhadap isu-isu yang sekarang muncul sebagai akibat dari krisis itu. Tulisan ini dikerjakan ketika saya masih sebagai staf peneliti di pusat penelitian perbankan di Jakarta tahun 1993. Versi singkatnya dimuat di harian Bisnis Indonesia 27 Oktober 1993. Pembaca yang tertarik bisa melakukan riset yang sama. Lihat komentar di akhir tulisan ini).

Pada tahun 1988, pemerintah Orde Baru meluncurkan paket kebijakan yang reformatif di bidang perbankan.  Paket deregulasi bulan Oktober 1988 atau dikenal dengan Pakto 88 tersebut merupakan kelanjutan kebijaksanaan perbankan 1 Juni 1983 yang ditujukan untuk mendorong serta meningkatkan peranan perbankan dalam pengerahan dana masyarakat, mendorong ekspor non migas, meningkatkan efisiensi dan profesionalisme dunia usaha.

Dalam Pakto 1988, dibuka kesempatan untuk mendirikan bank umum dan bank pembangunan baik yang berbadan hukum perseroan terbatas maupun koperasi dengan syarat yang  lebih sederhana, suatu bank dapat didirikan dengan modal 10 milyar rupiah. Paket kebijaksanaan ini juga menentukan bahwa bank swasta nasional, bank perkreditan rakyat  (BPR), termasuk lembaga dana dan kredit pedesaan (LDKP), dapat didirikan  di luar ibukota negara, ibu kota propinsi dan ibukota Dati II, serta dapat berbentuk perseroan terbatas atau koperasi.

Kebijaksanaan baru tersebut juga memberi keringanan persyaratan bagi bank-bank yang ingin meningkatkan statusnya menjadi bank devisa (melayani transaksi devisa), membuka kemungkinan pendirian bank campuran (join kerjasama dengan bank asing) dan memberi kesempatan bagi bank asing untuk membu­ka kantor cabang pembantu di kota-kota tertentu. Di samping kemudahan-kemudahan tersebut, disempurnakan juga ketentuan mengenai kewajiban bank untuk memelihara likuiditas minimum baik dalam rupiah maupun valuta asing, yaitu dari 15 persen  menjadi 2 persen yang juga berlaku bagi LKBB (Lembaga Keuangan Bukan Bank. Misalnya seperti perusahaan financing yang bentuk usahanya bukan bank).

Untuk penyempurnaan Pakto 88, dikeluarkan Paket 25 Maret 1989 yang antara lain memuat ketentuan-ketentuan penilaian kesehatan bank hasil merger, komponen modal untuk perhitungan capital adequacy lebih diperjelas, ketentuan mengenai lending limit dan memberi kesempatan yang lebih luas bagi bank untuk melakukan penyertaan dana pada lembaga-lembaga lain serta memberikan kredit investasi jangka menengah dan panjang.

Berbagai kemudahan tersebut berdampak cukup luas kalau tidak mengatakan peletak landasan baru bagi industri perbankan di Indonesia. Kalangan investor/swasta tertarik untuk berekspansi dalam industri perbankan. Sebagai akibatnya perkembangan bank swasta nasional mengalami per­tumbuhan yang sangat pesat dan laju pertumbuhannya telah mampu mematahkan dominasi bank pemerintah. Hal ini dapat dilihat dari semakin banyaknya bermunculan bank-bank baru dan juga pembukaan kantor-kantor bank, terutama oleh bank swasta.

Pada tahun tersebut banyak kelompok-kelompok perusahaan besar mendirikan bank-bank baru. Kelompok usaha Bakrie misalnya, mendirikan Nusa Bank, Subentra Group mendirikan Bank Subentra, Jaya Group mendirikan Jaya Bank serta bebera­pa kelompok perusahaan lainnya.

Periode 1988-93, setidaknya terdapat 109 buah bank baru baik bank umum swasta nasional, bank asing maupun bank asing campuran.  Penambahan kantor bank pada kurun waktu tersebut mencapai 2.720 buah kantor  bank, baik berstatus kantor pusat, kantor cabang maupun kantor cabang pembantu (artinya bertambah 10 kantor per minggu !).  Selain penamba­han jumlah bank, pada tahun-tahun ini juga terjadi peningka­tan status pada beberapa bank dari bank umum menjadi  bank umum devisa (Tabel 1).

Tabel 1. Perkembangan Bank di Indonesia, 1988-1993

Sumber  : Statistik Ekonomi-Keuangan Indonesia Bank Indonesia, Juli 1993; * Catatan : sampai Maret 1993 .

Dari segi penghimpunan dana masyarakat, perbankan Indo­nesia juga mengalami pertumbuhan yang sangat tinggi terutama pada  tahun 1989-90.  Pada tahun 1989, jumlah dana yang berhasil dihimpun meningkat 45 persen dibanding tahun sebelumnya, mencapai 54,4 triliun rupiah.  Pada tahun 1990, jumlah dana yang dihimpun mencapai 83,2 triliun, meningkat 52,9 persen  atau 121.7 persen  dari tahun 1988.

Hal yang sama juga terjadi pada penyaluran kredit. Pada 1989, kredit yang disalurkan perbankan melonjak 44,5 persen menjadi  63.6 triliun rupiah dan mencapai 97,70 triliun rupiah atau meningkat 122.0 persen pada 1990.

Pelonggaran sistem likuiditas tersebut ternyata menyebabkan situasi ekonomi memanas (over heated) dan menimbulkan pengaruh semakin tingginya inflasi. Jumlah uang beredar meningkat tajam sebesar 23,4 persen pada 1989 dan 73,2 persen pada 1990. Demikian juga tingkat inflasi hampir mencapai dua digit 9,5 persen pada 1990 dan tetap pada tingkat yang sama pada 1991 (Tabel 2).

Tabel 2 . Perkembangan Dana, Kredit, Jumlah, Uang Beredar dan Tingkat Inflasi di Indonesia, 1988-93 (Milyar rupiah)

Sumber  : Statistik Ekonomi-Keuangan Indonesia Bank Indonesia, Juli 1993; * Catatan : sampai Maret 1993

Keadaan ini memaksa pemerintah memberlakukan kebijaksanaan baru dalam bidang moneter pada tahun 1990.  Paket Deregulasi Januari 1990 diluncurkan untuk membatasi jumlah kredit likuiditas Bank Indonesia dan mengharuskan bank-bank membagi 20 persen dari kreditnya kepada kredit usaha kecil (KUK).  Pada tahun yang sama juga, dengan terpaksa pemerintah mengeluarkan kebijaksanaan uang ketat (Tight Money Policy) serta menarik dana milik BUMN dari beberapa bank untuk mendinginkan suku perekonomian dalam negeri.

Di samping itu juga pemerintah menaikkan suku bunga Sertifikat Bank Indonesia (SBI) untuk menarik dana dari masyarakat. Meningkatnya suku bunga SBI tersebut membawa  dampak peningkatan suku bunga perbankan lainnya seperti Surat Berharga Pasar Uang dan Interbank Call Money. 

Pada tahun 1989 terjadi peningkatan tajam tingkat bunga SBI dari 15,15 persen menjadi 19,88 persen, tingkat bunga SBPU dari 17,00 persen menjadi 20,84 persen dan tingkat bunga interbank dari 12,57 persen menjadi 21,53 persen. Pengaruh signifikan dari kebijakan di atas adalah melambatnya peningkatan penarikan dana (tabungan) dan kredit yang disalurkan.  Laju peningkatan penarikan dana masyarakat menurun 14,4 persen dan kredit 16,3 persen.

Kebijaksanaan ini juga berdampak luas terhadap industri perbankan.  Akibatnya persaingan antar bank sangat ketat, terutama  untuk menarik dana dari masyarakat.  Suku bunga pada saat itu mengalami lonjakan tinggi dan sangat sulit untuk turun pada tingkat yang normal.  Tingkat suku bunga deposito mencapai 23-24 persen dan tingkat suku bunga pinja­man 27 - 30 persen.  Ini berarti membutuhkan return on invest­ment sekitar 38 - 40 persen.  Suatu tingkat pengembalian investasi yang sangat tinggi (ini kemudian dianggap salah satu penyebab tingginya kredit macet).

Tingginya suku bunga deposito ini tentu saja merupakan masalah tersendiri bagi perbankan, karena dengan suku  bunga kredit tinggi bank kesulitan dalam menyalurkan dananya, selain juga memperbesar terjadinya resiko kredit macet.  Dalam kondisi keuangan demikian banyak bank mengalami kesulitan dalam operasi, apalagi tidak sedikit bank dikelola dengan manajemen yang kurang sehat.  Ada kencederungan kalau pemilik dan manajemen perbankan juga belum begitu paham dalam bisnis perbankan.  Beberapa bank mulai menunjukkan tanda-tanda 'sakit' seperti Bank Majapahit  dan Bank Summa.

Selain itu persaingan yang sengit dan cenderung kurang sehat bisa dikatakan karena masuknya perbankan pada kegiatan penyaluran kredit sedikit lebih cepat dari yang semestinya. Bahkan terasa sangat diburu dalam penyaluran kredit sehingga beberapa bank bahkan agak mengabaikan penerapan prinsip prudential banking dan segi-segi teknis dalam pemberian kredit.  Pada saat ini boleh dikatakan sudah ada tanda-tanda lampu kuning masalah kredit macet.

Untuk tetap meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional, pemerintah mengeluarkan kebijaksanaan baru 28 Februari 1991 yang kemudian dikenal dengan Pakfeb atau Paktri. Pakfeb ini menyangkut kecukupan modal (CAR), pembatasan pem-berian kredit yang tidak didukung oleh dana masyarakat (LDR), persyaratan kepemilikan dan kepengurusan, ketentuan legal lending limit dan pembentukan cadangan untuk menutupi resiko.

Meski dinilai banyak kalangan terlambat, Pakfeb ternyata  ini mampu mencegah pertumbuhan bank dan ekspansi kredit yang cenderung tak terkendali. Secara teoritis CAR memiliki dua indikator yang harus diperhatikan.  Pertama, indikator Modal yang dianggap  sebagai pembilang dan indikator Aktiva Tertimbang Menurut Resiko (ATMR) sebagai penyebut.  Sehingga kalau ATMR suatu bank diproyeksikan meningkat, mau tidak mau harus diimbangi dengan peningkatan modal agar CAR-nya tetap mencapai angka yang ditentukan Bank Indonesia.

Dengan kata lain ketentuan tersebut memaksa bank untuk mengurangi daya ekspansinya. Keuntungan bank tidak  dapat digunakan  untuk membuka cabang, tetapi menyetor modal.  Biaya lain juga harus diperhitungkan untuk memenuhi ketentuan CAR 8 persen.  Meski demikian, secara keseluruhan peranan perbankan sebagai faktor penggerak perekonomian nasional menunjukkan peningkatan.  Pangsa bank dan lembaga keuangan terhadap  total produk domestik bruto meningkat dari 3,75 persen pada 1988 menjadi 4,50 persen pada 1991.

Paket deregulasi 28 Februari 1991 tidak secara instant membawa perubahan dalam keseluruhan dinamika perkembangan dan permasalahan perbankan yang timbul akibat Pakto 1988 dan kebijaksanaan uang ketat pada tahun 1990.

Malah persaingan sengit antar bank cenderung semakin tidak sehat mengakibatkan tingkat suku bunga deposito sulit turun. Beberapa upaya telah dilakukan untuk menurunkan tingkat suku bunga ini baik oleh pemerintah maupun kalangan perbankan.

Pemerintah lewat Menteri Keuangan, memanggil pimpinan bank-bank pemerintah untuk mengupayakan agar para pimpinan bank-bank tersebut dapat menjadi price leader dalam menentukan tingkat suku bunga.  Demikian juga pertemuan  "Hilton" para bankir terkemuka swasta yang diprakarsai Perbanas pada April 1991 yang mencoba mencari kesepakatan menurunkan tingkat suku bunga deposito.

Ternyata kedua pertemuan tersebut tidak membawa hasil diharapkan.  Tingkat suku bunga deposito tetap tinggi di atas 20 persen.  Usaha untuk menurunkannya dilakukan kembali pada akhir tahun 1991.  Walaupun bunga deposito mengalami penurunan, tetapi masih menunjukkan tingkat di atas normal.

Tabel 3 .  Perkembangan Tingkat Suku Bunga Deposito dan Kredit di Indonesia, 1988-1993

Sumber  : Statistik Ekonomi-Keuangan Indonesia Bank Indonesia, Juli 1993; *    Catatan : sampai Maret 1993; PM= Pemerintah; SD =Bank Swasta Devisa; SND =Bank Swasta Non Devisa

Secara bertahap pemerintah mulai melonggarkan sistem likuiditas. Hal ini nampak dari turunnya tingkat suku bunga SBI, SBPU  dan fasilitas diskonto dan dana antar bank. Tingkat suku bunga SBI yang mencapai 22 persen pada awal 1991 berangsur- angsur turun hingga 17 persen pada awal tahun 1992 dan tinggal 14,5 persen pada 1993.

Tingkat suku bunga SBPU yang mencapai 30 persen pada awal 1991, juga mulai normal.  Suku bunga pada awal 1992 telah mencapai  20 persen dan terus mengalami penurunan hingga akhir 1992 menjadi 14,9 persen.  Demikian juga suku bunga fasilitas diskonto turun dari 18,39 persen pada 1991 menjadi 14,50 persen akhir tahun 1992. Suku bunga dana antar bank yang pada saat diberlakukannya kebijaksanaan uang ketat mencapai 22,28 persen turun drastis menjadi 12,9 awal tahun 1992 dan 11.4 awal tahun 1993.  

Tabel 4 . Perkembangan Tingkat Bunga SBI, SBPU dan Interbank di Indonesia, 1988-1993

Sumber  : Statistik Ekonomi-Keuangan Indonesia Bank Indonesia, Juli 1993; * Catatan : sampai Maret 1993

Meskipun terjadi penurunan Cut-off rate (COR) SBI setelah tahun 1991, hal ini tidak mengendurkan permintaan bank-bank atau LKBB terhadap SBI bahkan perbankan cenderung lebih suka membeli  SBI dibanding menyalurkan dana yang dimobilisasikannya dalam bentuk kredit. Tampaknya bagi perbankan lebih baik menderita sedikit kerugian daripada menyalurkan kredit yang berisiko tinggi. Hal ini dapat dipahami, dengan suku bunga pinjaman rata-rata di atas 26 persen sangat sulit bagi dunia usaha untuk mengembalikan pinjamannya.   Selain itu, investasi dalam bentuk surat berharga ini juga dimaksudkan untuk memperbaiki posisi ATMR (aktiva tertimbang menurut resiko) dalam rangka pemenuhan CAR bagi banyak bank.

Secara perlahan Pakfeb 91 mulai membawa pengaruh.  Bank-bank mulai sibuk konsolidasi untuk memenuhi ketentuan modal agar posisi CAR mencapai 8 persen pada akhir 1993, LDR maksimum 110 persen  dan ketentuan penyaluran kredit dalam bentuk Kredit Usaha Kecil 20 persen. Khususnya persoalan pemenuhan CAR memang menjadi beban berat bagi kalangan perbankan, termasuk bank pemerintah.  Meskipun beberapa bank mampu mencapai CAR sekitar 8 persen, namun angka rata-rata CAR pada banyak bank masih berada di bawah 7 persen .

Keadaan ini dengan sendirinya juga menimbulkan kekuatiran baru terhambatnya kegiatan perekonomian yang selanjutnya akan semakin mempersulit perbankan sendiri.  Untuk melonggarkan ruang gerak perbankan dalam menyalurkan kredit, Bank Indonesia kemudian memberi keluwesan kepada bank untuk memiliki CAR 4,25  persen  setelah memenuhi ketentuan CAR 5 persen pada akhir Maret 1992.  Dengan demikian kegiatan ekonomi akan lebih bergairah dan diharapkan dapat melancarkan kembali kredit macet yang sudah semakin membengkak.

Kredit macet yang sempat menghantui perbankan nasional mencapai klimaks setelah Gubernur Bank Indonesia mengumum­kannya secara resmi dalam pertemuan BI-DPR Mei 1993.  Meskipun angka-angka di seputar besarnya kredit macet tersebut sangat bervariasi mulai dari 5 triliun rupiah sampai 14 triliun rupiah, tetapi besarnya kredit macet sudah menggambarkan bahwa posisi perbankan nasional mengalami kelesuan dan ini akan menjadi ancaman serius terhadap sektor real.

Ada sejumlah faktor penyebab membengkaknya kredit macet. Pertama, perbankan umumnya kurang hati-hati dalam memberikan pinjaman dalam tahun-tahun boom investasi. Kedua, pelanggaran terhadap ketentuan mengenai  batas maksimum kredit (legal lending limit) yang disyaratkan Pakfeb 1991. Ketiga, pengaruh kebijaksanaan uang ketat menurunkan kemampuan perusahaan nasabah bank untuk membayar pinjaman.

Pada saat itu juga bank-bank mulai hati-hati dalam menyalurkan kredit.  Hal ini dapat dilihat dari laju penyaluran kredit yang menurun dari 16,27 persen (1990/91) menjadi 8,89 persen (1991/92).

Hal ini tidak lepas dari ambruknya beberapa bank akibat kredit macet seperti kasus bank Summa mendorong  perbankan lebih hati-hati dalam menyalurkan kredit.  Di samping itu, kesulitan bank, khususnya bank pemerintah untuk memenuhi ketentuan LDR 110 persen dan CAR 5 persen atau 8 persen menyebabkan perbankan nasional enggan melakukan ekspansi kredit. Faktor lain adalah ketidakpastian akan kelanjutan  proses deregulasi ekonomi mendorong para pengusaha cenderung untuk menunggu daripada meningkatkan intensitas atau ekspansi usahanya.

Sektor riil yang masih terbelenggu dengan distorsi juga merupakan faktor lain yang menyebabkan perlambatan ekspansi kredit. Tingkat keuntungan dalam sektor riil cenderung mengalami penurunan sehingga memperlemah permintaan terhadap kredit.

Situasi perbankan yang lesu pada tahun 1992 mendorong  pemerintah mengeluarkan kebijaksanaan perbankan yang baru pada 29 Mei 1993, umum dikenal dengan Pakmei 1993. Pada dasarnya Pakmei ditujukan untuk mendorong kelancaran ekspansi kredit perbankan dengan memberikan ruang gerak yang lebih luas kepada perbankan.

Langka-langkah yang ditempuh Pakmei 93 ini adalah dengan melonggarkan ketentuan CAR, cadangan penghapusan piutang serta penilaian tingkat kesehatan, memperluas cakupan LDR, menyempurnakan ketentuan KUK dan memperketat legal lending limit.

Secara singkat, kita dapat mencermati beberapa kecenderungan dalam periode Oktober 1988 - Mei 1993:

1. Perbankan nasional mengalami boom,baik dari segi operasi fisik (penambahan jumlah) maupun operasi penghimpunan dan penyaluran dana.

2. Bersamaan dengan deregulasi di sektor lain, perkembangan perbankan yang pesat semakin mendorong perbankan terjun pada tahap yang kritis, yakni menyalurkan dana tanpa melihat kaidah-kaidah standar dalam pemberian kredit termasuk pelanggaran legal lending limit dan CAR.

3. Selain itu para konglomerat yang membuka bank-bank untuk mendukung ekspansi usaha mereka semakin terjerumus dalam perlombaan yang negatif sehingga kontrol terhadap penyaluran kredit semakin diabaikan. Dalam hal ini patut dicermati juga sektor-sektor yang menjadi curahan kredit. Periode awal 1990-an, booming real estate melanda kota-kota besar sementara demand, meski tinggi seolah tidak sesuai dengan supply yang jauh melonjak. Diperkirakan persentase kredit macet yang terjadi di sektor ini cukup tinggi. Perlombaan ekspansi ini juga memacu konglomerat untuk mencari utang dari luar negeri. Periode kebijakan moneter yang kontraktif sebagai akibat deregulasi Oktober 1988 membuat penarikan dana serta pengembalian kredit juga menurun. Dengan sendirinya perbankan dan konglomerat yang memiliki bank mencari utang ke luar untuk memperbaiki keseimbangan dalam keuangannya. Tidak mengherankan group-group besar seperti Bakri dan lain-lain memiliki utang yang cukup signifikan. Total utang luar negerti pihak swasta saat ini berjumlah sekitar $70 triliun. Utang ini tentu saja harus dibayar dan ini mendorong permintaan terhadap dolar meningkat. 

4. Gambaran di atas setidaknya memberikan pemahaman bahwa krisis keuangan dan ekonomi yang terjadi di tahun 1997 tidaklah akibat perilaku investor asing. Kalaupun itu ada, itu hanyalah pemicu api yang memang sudah membara. Kondisi ekonomi dan keuangan Indonesia sebelum itu, sebagaimana digambarkan di atas, sangat tidak stabil. Swasta-swasta besar berlomba ekspansi tetapi tidak mengindahkan etika dan kaidah bisnis. Pemerintah dan birokrat juga berasyik masyuk korupsi sehingga kontrol, yang tadinya diharapkan dari pemerintah, juga tidak terjadi. Banyak kasus, seperti ekspor fiktif (palsu), pemilik bank melarikan diri dan kasus katabeletje Eddy Tanzil yang meraup uang sekitar 1 triliun rupiah. Ini adalah prelude terhadap krisis besar di tahun 1997. 

(Note: Bagaimana pengaruh Pakmei terhadap perkembangan perbankan nasional khususnya dalam mengatasi beberapa kemandekan yang sempat terjadi akibat deregulasi-deregulasi sebelumnya? Sangat bagus kalau ada pembaca yang punya inisiatif melihat perkembangan singkat dari 1993-1997. Elwin).

Your comment